국가도 지주도 피해자 현행 토지공개념, 굿거버넌스 민관컨소시엄으로 운용방식 바꿀 때
국가도 지주도 피해자 현행 토지공개념, 굿거버넌스 민관컨소시엄으로 운용방식 바꿀 때
  • 글로벌환경신문
  • 승인 2020.06.01 07:45
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토지공개념 + 굿거버넌스가 포용경제다

김귀순의 창

 

포용경제 실현, 토지공개념 개헌의 허상

현 정부와 민주당은 지속가능발전에서 중심되는 사회적 포용의 경제적 접근인 포용경제를 국가적 통치 이념으로 존중하고 이를 실현하기 위해  21대 국회 최우선과제로 토지공개념 개헌을 적시했다. 토지공개념의 적극적 실현으로 사회적 약자를 배려하는 포용경제가 과연 실현될 수 있을까? 만약 실현될 수 없다면 어떻게 해야 하는가? 

 

토지공개념의 개념적 오해

우리 정부가 개념적 오해의 토대위에서 경제정책을 집행하려는 무리한 접근이 바로 토지공개념이다. 토지공개념은 현행 헌법 제122조 "국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 부과할 수 있다"고 명시되어 있다.  이것은 지난 2018년 3월 대통령 개헌안 ①항에 나와 있다. 대통령개헌안은 현행헌법①항에 ② 국가는 토지의 공공성과 합리적 사용을 위하여 필요한 경우에 한하여 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있다" ②를 더 추가하였다.

그러나 법률에 정해져 있는 대부분의 토지이용규제가 헌법에는 명시되어 있지 않았지만 공공성과 합리적사용을 위해 개인의 사유재산권을 제한하고 있기 때문에 ②를 별도로 추가할 필요가 없다고 생각된다. 현행 헌법의 토지공개념 조항만으로도 얼마든지 사유재산권 제한과 토지의 공공적 활용이 가능하다. 다만 법률을 통해 지금까지 주택과 농지에만 토지공개념 도입을 예외조항으로 해 온 것을 정부가 투기대상으로 생각하는 주택까지 포함하여 적용하면 된다고 본다.

 

농지매매제한은 농촌발전 저해

농지는 개발이익을 전부 농민이 가져가는 것으로 규정하였지만 실제 농지 개발은 거의 이루어지지 않고 있는 실정이다. 농촌에 일손이 없다 보니 휴경지가 많다. 우리나라 식량수입의존도는 매우 높아 식량안보에 위협적이다. 2019년 말 한국의 식량안보는 세계 29위이다. 농지매매제한을 풀어 도시인에게도 농지취득이 가능해야 농촌이주나 세컨드하우스형 농촌주택 구입이 활발해지고 투자메리트가 있어야 농촌이 되살아날 수 있다. 농지규제 이후 논값이 많이 내렸고 일부 특수작물로 수익을 내는 귀농자들을 제외하고 빈집이 늘어나면서 노인들만 사는 죽은 곳이 되어 가고 있다. 지가, 택지 모두 내려가니 농촌 대부분 지역이 빈곤으로 내몰리고 농촌 총각은 결혼도 못해 이주여성 배우자와 짝을 맺어주는 지자체가 생겨났다. 이제 젊은이가 갈 수 있는 희망의 땅, 농촌으로 만들어야 될 것이다.     

 

헌재 토지관련 위헌판결, 개헌조항 추가해도 운용방식 안 바꾸면 역시 위헌

대부분의 선진 자본주의 국가가 토지공개념의 범위를 사유재산을 인정하되 공공성을 목적으로 필요시 적절한 보상을 원칙으로 지주의 토지를 이용할 수 있도록 하고 있다. 이 정도는 현행 헌법으로도 가능하고, 게다가 과잉 적용되고 있다.  지금까지 국가의 토지수용은 지주들의 반대에도 추진해 왔다. 오랜 거래 금지로 인한 사유재산권의 누적된 피해가 발생한 개발제한구역의 토지의 경우, 현행 개발이익초과환수제는 토지공개념에 대한 공권력의 오남용에 속한다. 그간 피해부분을 국가가 보상해 주어야 한다고 볼 때 개발제한구역의 초과이익환수제는 헌법정신에 위배된다고 볼 수 있다. 

현행 헌법하에서 제정된 토지공개념 관련 법률을 보면, 택지소유 상한에 관한 법률, 토지초과이득세법, 개발이익 환수에 관한 법률 등을 대표적으로 꼽는다. 이 중 앞의 두 개는 헌법 불합치나 위헌 판정을 받아 사실상 무력화됐다. 정부가 토지공개념의 하부적 추가법률로 생각하는 것은 부동산 보유세 인상을 통한 세수확보를 통한 기본소득 지급, 주택거래 허가제, 공공주택 공급을 위한 국가의 강제수용권, 개발이익환수제 등에 관한 것이라고 본다. 

이렇게 추가개헌을 하지 않아도 현 정부는 하위법령개정을 통해 현행 헌법상의 토지공개념의 적용범위를 그간 배제해 왔던 주택영역에까지 확장하고 있다.

토지공개념 개헌은 정부가 국가를 가장 우월적인 조직체로 인정하고 국가 권력이 경제나 사회 정책을 통제해야 한다고 주장하는 국가주의 정신에 기반한 것으로 보이며 이것이 개념적 오해에 따른 정책실패를 불러 올 소지가 많아 심히 우려된다.

국가가 국민을 책임진다는 건 의식주 제공이나 재난에 대한 국가 책무에 방점을 두는 것이지 민간 토지 소유권까지 국가가 가져가서 국민에게 균등배분하는 것은 아니라고 본다. 더구나 집값폭등으로 미래 세대의 주거부담이 갈수록 커지는 것을 우려해 토지공개념을 적용하여 이것을 해결하려고 한다면 지금까지와는 다른 접근을 해야 성공할 수 있다. 토지가 국유화된 중국도 현재 주택의 사유재산권 인정을 확대하고 있는 중인데 사유재산권이 잘 정착되어 있는 우리나라에서 포용경제라는 이름으로 사회주의 중국보다 더 사회주의로 토지운용정책을 운용하려는 것은 실체적 경제가 아닌 개념적 오류에서 비롯된다고 생각한다.

토지공개념은 국가정의를 위해 헌법에 보장된 좋은 개념이지만 수십년간 진행되어 온 정부 영역의 공공사업에 굿거버넌스가 부재하여 지주의 일방적 피해와 국가와 지자체의 부채증가를 가져왔다. 요컨대 지주의 권한을 약화시켜야 국가이익을 극대화할 수 있다는 정책오류가 토지공개념의 확대를 요구하고 있는데 이것은 많은 선진국 자유민주주의 국가에서 존중해 온 굿거버넌스를 무시한 결과이다.

현재까지 우리가 일반적으로 생각하는 토지공개념은 굿거버넌스를 무시하고 비윤리적 국가이익을 극대화하기 위한 이념적 수단으로 전락해 버린지 오래되었지만 선진국은 토지공개념에다 굿거버넌스를 탑재하여 좋은 결과를 초래하고 있으니 토지공개념의 추가 조항 삽입을 위한 개헌보다 굿거버넌스의 실천이 더 중요하다는 것을 알 수 있다.

 

굿거버넌스는 규제프리, 주민 자율성 존중

아파트 재건축문제도 상가와 아파트가 분리된 독립건물일 때 상가나 부대시설은 따로 공사도 하고 준공도 따로 하게 해주어 생업에 지장이 없도록 해 준다.아파트와 묶어 준공검사를 받게 해 상가소유주들이 몇년간 영업을 못하는 등 생계로 고통받지 않도록 하는 것이 좋다. 탄력적으로 적용하는 규제프리 행정과 긋거번스가 대한민국의 더 나은 미래를 약속한다.

 

 

■ 토지공개념에 왜 굿거버넌스가 필요한가

다음은 지금까지 우리가 해 온 토지공개념의 잘못된 적용을 사례로 들고 그 비효율성을 적시한 후 굿거버넌스에 입각한 토지공개념 운용방안을 제시하고자 한다.

 

국토부/지자체 현행 토지공개념에 따른 신도시/공영개발 방식

ㅡ국가 편취이익 초극대화, 담당주체의 관리부실 방만운용에 따른 국가부채 급증과 지주착취 폐해 발생

경실련이 주장하는 공시지가 상승, 기업 보유 토지에 대한 세율 강화는 토지공개념 추가조항을 헌법에 넣지 않더라도 하부 법률을 통해 얼마든지 실현이 가능하다. 따라서 국민에게 사유재산의 국유화를 지향하는 것으로 오해하기 쉬운 토지공개념을 개헌의 필수사안으로 적시하여 국민에게 불안감을 줄 필요는 없다고 본다.

현재 정부가 시사하는 토지공개념을 의미적으로 ⓛ과 중복되는 ②조항까지 추가하여 과잉확대하게 되면 현재도 공기업 LH공사와 지자체 도시공사의 무리한 사업확장이 문제가 되는데 이것이 더 확대될 소지가 많다. 이에 따라 주택과 택지개발 업무 집중에 따른 부작용이 초래될 가능성이 매우 높다.  

 

토지공개념 허상 쫒다, 국가실패, 지주실패 초래

국토부 산하 공기업 LH공사가 택지개발현장에서 지주를 사업현장의 주요 파트너로 보지 않고 지주의 반발을 무시하고 강제편입 통보를 하는 등 거버넌스 부재는 국가적 정의인것 같지만 실제는 국가도 실패하고 지주도 실패하는 결과가 낳는 것이 많다. 그렇기 때문에 국가만능주의보다 국가와 시민의 거버넌스 협치가 가장 이상적인 대안이 되고 있는 것이다.

지금까지 신도시를 개발하면서 사업지구부지를 개발한 공기업 LH공사/도시공사보다 개발부지를 분양받은 주택업자들이 개발이득을 더 많이 취했다는 점이다. 지가상승으로 보유토지 개발 제한으로 재산권행사가 억제된 지주들은 제대로 보상도 못받고 피눈물 흘렸고 사업지구계획과 뒷처리를 맡은 LH공사/도시공사는 계속 부채가 늘어나 결국 피해자가 된다면 국가도 지주도 모두 실패라고 볼 수 있다.

문제는 국토부가 관장하는 LH공사와 지자체가 관장하는 도시공사가 미개발지인 경우 사전 전체 단지계획이나 지구단위계획을 지주와 사전 공유하지 않는 것이 그간 문제가 되어 왔다. 그 이유는 단 하나다. 국토부가 지가상승을 두려워해 지구지정을 밀실 추진한 다음 전격 발표해 버리고 지주 토지는 공권력으로 시가보다 낮은 헐값에 빼앗는 식으로 많은 지주들이 피눈물을 흘렸다. 이것은 명백한 사유재산권 침해가 되는데 토지공개념을 주장하는 사람들은 지주의 입장은 보지 않고 국가이익만 고려했다. 그런데 결과는 지주도, 국가도 모두 손해가 났다. 국가이익 추구가 오히려 국가부채 증가를 초래하는 역작용을 낳게 된 것이다.

 

토지공개념 무원칙 적용, LH 공사/도시공사의 국가/지자체 부채 수직상승

국가이익을 확대재생산해 토지소유가 없는 국민들에게 그 이익을 돌려주려고 하는 이상적 생각은 좋으나 실제는 혜택을 보아야 할 사회적 약자도, 국가도 모두 손해를 결과를 초래했다. 국가이익을 발생시켜 임대사업을 해보려고 만든 공기업 LH공사나 지자체 도시공사가 사업을 맡을 때마다 조직을 늘리기 때문에 조직관리비와 성과금으로 부지개발 이익을 쓰게 되고 이것도 모자라 오히려 국가부채를 더 늘리고 있는 상황이 도처에 발생하고 있다. 

이렇다 보니 임대주택 공급도 원활하지 않고 임대주택만 따로 짓는 등 소셜믹서(social mix)가 잘 되지 않아 사회적 위화감이 조성되기 쉽다. 소셜믹서는 부자들이 사는 공간에 저렴한 소형평들의 임대주택이 공존하여 정원, 체육시설 등 커뮤니티 시설을 공유함으로써 환경복지를 균등하게 제공한다는데 큰 의미가 있다. 재개발이나 신도시 조성시 민간업자가 총주택공급의 일정비율을 임대주택으로 공급하도록 주택법을 개정하고 이의 준수를 모니터링하는 것이 국가가 할 일인데 국가가 사업을 직접하게 되면 감시ㆍ감독기구가 또 필요할 수 있는데 컨소시엄을 구성하면 이것이 필요없다.  

LH 공사가 향후 대규모 공공사업 투자로 인한 부채 증가는 2021년 159조원, 2022년 163조원, 2023년에는 170조원까지 늘어날 것으로 예상된다. LH는 2009년 통합 출범후 부채 118조원일 때 하루 이자만 100억원이 넘었다. 부채공룡이 국가부도 리스크를 확대 재생산하고 있다. 하루 100억 이자를 내고 임직원이 있는 공룡 조직을 유지하는 LH공사, 그 존치가 과연 지속가능한 대한민국에 도움되는지 걱정된다.

 

 
 

 

2014년 지방공기업 부채중 교통공사 부채 제외한 대부분이 도시공사 부채로서 택지개발 수용 보상비라고 한다. 부채비중이 40%를 초과해 이자부담으로 혁신성장이 위협받는 지자체들(부산시, 광주시, 경상북도 등)에 대한 우려가 높다.

 

 

 

2019년도 해도 자산은 176.5조, 부채는 126.7조라서 자산이 부채가 많다고 하지만 부지개발한 택지가 안 팔리고 소유한 주택이 임대가 잘 안되는 경기침체기가 오면 현재 호황기의 자산평가액을 그대로 유지할 지 의문이다. 자산가치는 유동적이다. 부채 청산을 위해 싸게 부지를 매도하게 되면 자산은 내려가고 부채는 더 늘어나게 되는 경영부실이 예상된다.  

 

연도별 자산과 부채규모. 한국토지주택공사
연도별 자산과 부채규모. 한국토지주택공사

            

한국주택토지공사 최근 15년간 자산 및 부채 규모. 한국주택토지공사
한국주택토지공사 최근 15년간 자산 및 부채 규모. 한국주택토지공사
연도별 부채증감 관련 지표.  한국토지주택공사
연도별 부채증감 관련 지표. 한국토지주택공사

 

2019년 공기업 340곳의 순이익은 2016년 순이익(15조4000억원)의 25분의 1인 6000억원이고 공기업 직원수는 현 정부 출범후 2년간 8만3000명 증가하여 총 직원 수 40만명 선이며 부채도 21조원 증가, 총부채는 525조원대이다.

 

LH/도시공사 구조조정으로 경상비 최소화

국토부 LH공사 또는 지자체 도시공사는 지구단위계획 등 도시계획을 해 주고 공공용지 부분을 기부채납 받도록 한다.  LH 공사/지자체 도시공사 정규직원은 최소화한다. 신규 사업상 필요시 사업발생부터 사업완료까지 기간만 필요한 직원을 뽑아 고용 유연성을 유지한다면 상시 임금과 퇴직금, 상여금 발생을 대폭 줄일 수 있다. 국가부채 해소에 경영합리화가 먼저다.

더구나 현정부의 도시재생 뉴딜 사업이 LH 재무구조를 더 악화시키고 재정 부실이 심화될 우려가 크다. 부채해소를 위해 입지 좋은 토지를 다 매각해도 LH의 재무 부실은 더 늘어날 것이라고 전망되고 있다. 

LH가 기존 주택을 매입해 세를 놓는 매입임대도 빈 집이 많고 정부 지원이나 지자체 참여가 부족해 한 해 1000억원 가량의 손실이 났다(2017 국감). 이렇게 볼 때 국가주도, 특히 공기업에 의한 토지공개념의 확대 적용은 최대 피해자가 국가이고 지주라는 것을 입증한다. 부지개발로 돈을 버는 쪽은 공공시설을 많이 설치해 주면 고분양가로 이익을 보는 건설업자들뿐이고 분양자도 일부 피해자가 될 수 있다. 분양시 약속한 공공인프라를 부채 때문에 제 때 못해 주기 때문이다.   

국가의 정의는 자원의  균형적 가치배분에 있다. 국가가 토지공개념으로 막대한 이익을 내면서 국민인 지주가 일방적으로 피해를 보게 만들고, 같은 국민인 건설사와 분양자에게 폭리를 취하게 만드는 불균형적 자원가치 배분을 해 온 지금까지의 공공 토지개발방식은 이제 수정해야 할 때가 되었다.

 

 "토지 시장이 완벽하지 않음을 인정하기 때문에 부분적으로 정부규제가 필요함을 인정한다. 특히 어느 정도의 도시계획 같은 것은 필요하다고 한다. 그러나 그 때도 정부의 개입은 시장을 보완하는 것이어야지, 시장을 대체하고 파괴해서는 안된다. 공공의 목적을 위해서 사용되는 그린벨트나 농지 같은 것에 대해서는 토지의 소유자들이 손해를 보지 않도록 충분한 보상을 해야 한다(김정호,『땅은 사유재산이다: 사유재산권과 토지공개념."

 

 

토지공개념의 무원칙 적용ㅡ LH공사ㆍ도시공사 토지강제수용은 이제 그만

LH공사와 도시공사가 토지공개념을 내걸고 지주들의 피눈물을 먹고 과연 얼마나 성장했는가를 볼 때 그 실적은 처참하다. 그렇게 수익을 내는데도 부채가 더욱 더 늘어나고 있는 것을 볼 때 국가도, 지자체도, 지주도 손해만 본 셈인데 왜 이러한 방식을 계속 고수하겠는가! 신도시개발도 LH나 지자체 도시공사가 주도하지 말고 지주와 국가/지자체가 공동 참여하는 굿거버넌스 민관컨소시엄으로 사업방식을 전환하는 것이 바람직하다. 이것이 굿거버넌스에 입각한 토지공개념의 실제적 운용이다.

 

신도시개발, 지주와 국가/지자체 컨소시엄 구성,

ㅡ 지주 희생도 막고, LH/도시공사 부채 증가도 막는 윈윈 상생경제

아파트 재개발은 엄청난 수익을 지주들에게 남기면서 건물이 없는 미개발지 토지는 왜 토지공개념을 적용하여 싼값에 토지를 편취하여 지주의 재산권을 약탈하는지, 그 이중적 잣대와 적용이 문제이다.  미개발지 토지도 아파트재건축처럼 지주들이 조합을 형성하여 자체 개발하고 공영개발지분 높이도록 관(국가나 지자체, 또는 대행사 LH/도시공사)이 참여하는 것이 바람직하다.

 

굿거버넌스 민관 컨소시엄

 

 

지주조합이 국가/지자체와 컨소시엄 구성 

나대지, 임야 등 토지도 대도시 주택재개발처럼 지주들이 조합을 만들어 공동개발하고 도로나 공공부분은 기부채납하도록 하면 된다. 국가/지자체는 지구단위계획과 행정지도로 최소화되며 지구별 공공 인프라구축에 대한 공사를 감독하고 공공시설 발주는 국가/지자체가 공모한다. 지주조합원은 민간부문 공사에 대해 시공사를 결정한다. 시공 발주는 민간기업이나 공기업 관계없이 공모를 통해 결정하며 민관컨소시엄에 공사부문에 대해 보고하는 의무를 지닌다. 

지주조합은 공공부문 개발을 제외한 개발이익 발생시 지분에 따라 개발이익을 공유하고 부지이용권을 가진다. 지금까지 신도시나 공공개발에서 해당 부지 소유 지주들은 주택재개발과 달리 개발지분을 가지지 못한 채 토지를 수용당하고 국토부나 지자체로부터 저가에 토지를 강제 매수당한채 개발지에서 쫒겨나 빈곤의 나락에 빠졌다. 토지공개념의 잘못된 적용으로 국가/지자체가 토지를 싼 값에 강제수용하고 나중에 개발지의 지가가 수십배 올랐지만 지주는 그곳에 살거나 소유하지 못하는 상실감으로 일생을 괴로와하는 피해자가 되어 왔다. 

 

벽화마을 그대로 존치가 포용경제 실현

이것은 피란민이 살던 무허가주택인 판자촌 재개발도 마찬가지다. 벽화마을도 국비가 들었는데 왜 존치시키지 않고 국가주도로 재개발을 해야 할까? 재개발로 LH로부터 턱없이 낮은 수준의 보상금밖에 받지 못한 부산 문현동 돌산마를 판자촌 주민들은 또 다시  내집을 갖지 못하고 인근 무허가집으로 다시 쫒겨나게 되었다. 주민들은 돌산마을비상대책위원회를 구성하여 소송을 하고 있다.  '60년간 살아 온 판자촌 주민들은 LH로부터 새 아파트 입주권을 받긴 하지만 주변 시세를 고려할 때 억대의 돈을 내야 입주할 수 있는데 돈이 없어 300세대 가운데 10%도 채 입주하지 못할 지경이다. 사유지 개발도 아닌 국유지 개발을 하면서 사회적 약자들로부터 국민의 기본권인 정주권마저 박탈한다면 대한민국이 포용국가를 지향한다고 말할 수 없을 것이다. 

 

부산의 대표적 달동네가 벽화마을로 변신했던  부산 문현동 돌산마을. 부산시
달동네 벽화마을 부산 문현동 돌산마을 재개발로 90% 쫒겨난다. 부산시

  

서울시 강남구 개포동 구룡마을 재개발도 마찬가지다. 재개발하지 않고 그대로 존치하는 것이 답이다. 기정착촌이라면 상ㆍ하수도도 공급하고 공동 화장실 등 최소한의 환경권을 보장해 주는 것이 좋다. 재개발시 소셜믹스를 통해 저렴한 임대주택 공급을 늘릴 수 있지만 이들은 국유지에서 판자집이지만 자기집에서 살았는데 일정 소득이 없는 사람들이 월세를 내는 임대아파트로 가기를 원하지 않을 것이다.  서울시가 자체 예산으로 재개발후 이들을 영구 무상임대로 살 수 있는 소셜 믹스를 할 여력이 있다면 재개발해도 된다. 

 

 

 

세계적 도시 뉴욕도 부자가 사는 맨해튼과 빈자가 사는 할렘가가 있다. 뉴욕을 균형발전 한다고 할렘가를 재개발하지 않는다. 빈자들이 할렘가에 살다가 열심히 노력하여 도시기반 교육, 환경여건이 좋은 부자마을로 이사하도록 하는 것이 자본주의 정신이다. 저렴하게 살 수 있는 할렘가를 그대로 존치해야 빈자들도 동등한 뉴요커로서 뉴욕이 주는 문화와 센터럴 파크 등 환경 인프라를 누릴 수 있기 때문이다.

그러한 점에서 강북 균형발전 한다고 서울시 전체 집값을 폭등시키고 임대료가 올라 세입자들이 무더기로 경기도로 이주하는 강북재개발의 그늘도 있다는 것을 인지할 필요있다. 공권력은 국민으로부터 위임받은 최소한의 행사에 그쳐야 한다. 

 

국가행복지수를 높이는 굿거버넌스 민관 컨소시엄으로 지주가 재개발이나 신도시 조성시 쫒겨나는 부작용을 없애고 지주가 부지개발계획 초기부터 민관컨소시엄으로  참여할 수 있다. 

민관컨소시엄에 지주조합과 마찬가지로 지자체 발주 사업시행자(LH공사/도시공사)도 국가나 지자체가 위임한 대리 시행사가 되면 참여할 수 있다. 이해당사자들이 투명하게 개발이익을 공유한다면 공공개발로 인한 지주의 일방적 희생도 없고 토지개발 책임을 맡는 LH나 도시공사도 수용부지 매입을 위해 부채가 늘어나지 않는 좋은 점이 많다. 당해사업만을 위해 임시 고용한 직원도 사업완료후 고용계약이 해지되므로 상설 조직으로 인한 인건비부담도 줄어들고 언제든 새로운 사업 재개시 필요한 만큼 더 좋은 인재를 신규 채용할 수 있는 이점이 있다.    

 

LH /,도시공사 부채줄이기  

따라서 LH지사는 현재 공사중인 사업이 끝나면  폐쇄하고 LH  본사 직원도 20~30% 최소 직원만 남기고 감원하여 부채축소에 나서야 한다. 시도별 지자체 산하 도시공사도 상근 직원 감원하고 신규 사업시 임시 고용하여 프로젝트 끝나면 자동 해고되는 탄력적인 고용 유연성을 유지하여 부채축소를 본격적으로 추진해야 할것이다. 선진국들이 하는 것처럼 프로젝트 사안마다 책임자를 달리해서 인력을 아웃소싱하고 프로젝트 끝나면 해체한다.  LH가 한국 공기업의 새로운 운영 모델을 보여 주면  좋겠다. 부채공룡  LH 감축후 , 인력이나 연구원 은 개별 프로젝트마다 조달하는 아웃소싱이 답이다. 은퇴한 고급인력들도 일부 아웃소싱으로 프로젝트 기간 임시 채용되어 함께 일하는 계기도 만들면 지금보다 너 나은 성과도 만들 임금 등 상근 경상비도 줄인다.  토지수용 등 개발비가 안 들어 부채발생은 제로다. 

 

 

굿거버넌스, 지주참여로 토지 공공성 비율 확대, 사회갈등 제로 

지주가 잃어버린 토지에 대한 상실감을 회복해 주려면 개발부지의 일정 비율만큼 지주의 소유권을 인정해 주도록 한다. 지주의 개발부지내 토지 점유율을 높여 지주도 개발이익을 공유하도록 하는 방향으로 토지공개념의 새로운 운용방식이 되어야 한다. 지주와 지자체가 포함된 컨소시엄구성을 통한 개발이익공유제는 더 많은 임대주택을 저렴하게 지을 수 있고 소셜믹서도 가능하다. 단지 개발시 필요한 공공시설 및 공원, 도로, 상하수도 설치 등도 부지 지가를 올리는 요인이 되므로 적극 반영할 수 있다. 무엇보다 토지를 강제 매수 당하는 지주들과 국가대상 소송이나 시위 등 사회적 갈등 비용도 해소되고 국가도 지주도 모두 윈윈하는 상생시대를 여는 것이 토지공개념의 헌법적 가치를 올바로 실현하는 길이다.

 

사회갈등지수 높은 대한민국, 성장률도 떨어뜨려 

한국은 사회 갈등으로 인해 한국이 치르는 경제적 비용이 연간 최대 246조원(삼성경제연구소. 2010. '한국사회갈등의 현주소' 보고서), 사회적 갈등 수준이 OECD 평균 수준으로 개선되면 실질 GDP가 0.2%p 정도 추가상승한다고 하였다(현대경제연구원. 2016「 ‘사회적 갈등의 경제적 효과 추정과 시사점’ 보고서).

 

빈부갈등, 노사갈등, 이념념갈등이 높은 대한민국
사회적 갈등 개선시 잠재성장률 개선효과
사회적 갈등 개선시 잠재성장률 개선효과

 

한국의 사회갈등지수가 높은 것은 한 조직을 구성하는 이해당사자간의 건전한 협력을 돕는 굿거버넌스가 부재하기 때문이다. 미국은 자연보호구역의 절대존이라고 할 수 있는 천연보호구역도 사유지인 경우 국가가 그 토지의 일부를 개발이용(일명 지속가능한 개발)할 수 있도록 개인의 사유재산권을 지켜주고 있다.

미국은 로버트 레드포드가 유타주 천연보호구역내 산지를 매입하여 자연보호도 하면서 선댄스 리조트를 운영하게 하여 환경도 보호하고 돈도 벌 수 있는 환경과 경제의 상생을 허용하고 있다.  개인과 국가/지자체가 윈윈한다.

 

 

토지공개념 과잉 적용 ㅡ과잉금지의 원칙 헌법 위배

자본주의 선진국과 달리, 우리나라는 헌법상 토지공개념을 과잉 적용하여 국가가 정시가로 매입하지도 않으면서 사유재산내 개발제한구역이나 보호구역 내에 산주 집도 못 짓게 하여 산주가 산지를 관리할 수도 없게 만든다. 상수원보호구역 지정도 부적절한 곳이 많고 심지어 은행대출까지 막아 금융 접근권도 제한하는 토지공개념의 오남용, 국가의 횡포는 자본주의 선진국에서는 상상할 수 없는 일이다. 

 

 

수자원 오염, 생태파괴 없는 생태마을은 허용하라

해발 200미터 이하, 숲속 습지 근처, 비교적 도시민의 접근성이 좋은 그린벨트나 상수원보호구역은 수목교체와 간벌을 허용하여  숲체험장,  산림욕장, 식물원, 약초힐링센터, 사슴염소 체험장 등을 다양한 체험장을 장려하여 산주가 나무를 관리하면서 지낼 산주 집이나 방문자센터, 오폐수 처리를 연못수초로 하는  소규모 펜션이나 생태마을은 허용한다. 생태마을은 자연을 보호하면서 자연속에서 살아가고 싶은 사람들이 만드는 공동체로 환경에 전혀 영향을 주지 않는 탄소제로, 생태발자국 제로, 생물종다양성 증진을 실천하는 사람들이 사는 곳으로 상수원에 영향을 주지 않는다. 생태마을은 저오염, 저영향  환경기술을  주거단지에서 실험하고 보급확산시키는 일반인들의  변치마킹 교육장, 체험숙박시설이 되는 등 국가나 지역사회 기여도가 높고  환경 선진국  유럽이나 미국에서 많이 볼 수 있다(김귀순 저 '세계의 생태마을을 찾아서' 참조).

소규모의 오폐수 처리 완벽한 산림속의 펜션, 작은 연못과 생물다양성 높히는 식물원 조성, 약초재배와 사슴과 염소 방목을 허용하는 힐리센터 등 산주도 경제적 수익을 얻게 하면 사유재산 침해에 대한 국민저항권도 줄이고 자연보호도 더 잘 할 수 있다.  또한 소나무 일색의 볼 것 없는 산이 아니라 다양한 수목과 식물과 동물을 보면서 생물종 다양성 보호, 약초치료와 산림욕을 즐길 기회를 높혀준다. 이것은 일자리 창출에도 도움된다.

 

국토의 70%가  산인데 산을 경제적으로 전혀 활용 못하게 하고 잡목만 가득한 채 방치하여 황폐화시키는 엄격한 토지 규제는 토지공개념의 오남용이다. 관광대국 스위스를 보라. 산 곳곳에 초지가 있는 목장과 집, 산속의 소규모 저층 호텔을 허용하여 관광자원화한다.

 

 

산도  큰 정원이다

산도 사람이 꽃도 심고 아름답게 가꾸는 숲속의 정원 개념으로 접근해야 한다.  산림 선진국은 간벌 잘 하여 나무 아래 예쁜 꽃들이 피어 있어 산 전체가 정원처럼 아름다운 숲으로 개인이 가꾸는 것을 허용한다. 이렇게 하면 도시근교 그린벨트나 상수원보호구역내 소나무 일색의 잡목숲이 경제림으로, 아름다운 나무와 꽃이 있는 식물원 숲, 치유의 숲으로 바뀔 것이다.

 

서울시 강제수용식 매입은 공권력 남용

 현재 서울시의 송현동 대한항공 부지 매입도 마찬가지이다. 매각을 위해 입찰도 받기전 서울시가 공원으로 만들겠다고 한다면 누가 응찰하겠는가! 서울시가 공원을 만들겠다면 시세에 맞는 가격으로 매입하여 기업이 회생을 위해 매각하는데 피해를 주지 않도록 해야 한다.  '억울한 사람이 없는 나라', 이것이 선진국이다.  

 

도심도로를 공원화하라

기업이 잘 되어 재벌이 공원용으로  땅을 기증하는 선진국 도시는 부러움의 대상이다. 서울시가 예산이 많으면 그리 해도 되지만 채무를 지면서 공원용으로 값비싼 땅을 사는 것을 서울시민이 원하지 않을 것이다. 박원순시장이 초고가의 대한항공 부지를 매입하여 공원을 만드는 것보다 도심 자동차 접근을 줄이기 위해 도로를 공원화 하는 것이 선진국의 도시경영 추세다. 또한 도심건물 생태면적율을 높여 테라스 정원, 벽면녹화, 옥상공원 등 조성을 의무화하여 숲의 도시를 만드는 것이 서울시  부채도 줄이고 대한항공도 살리는 길이다.

 

자연자본주의, 지속가능한 개발 해외사례

영화배우이자 환경보호가로 잘 알려진 로버트 레드포드는 유전개발업자들의 개발을 막기 위해 유타주 황무지를 사들여 더이상 개발이 불가능한 천연보호구역으로 만들고 그 주변에 리조트를 만들어 많은 세계인들이 찾는 관광지로 만들었다. 이것은 지주가 자연도 보호하면서 돈도 벌 수 있게 해 주는 환경 자본주의 정신을 잘 보여주는 사례이다(로버트 레드포드 관련기사 참조). 사유지는 투자부분에 대한 이익 보전을 위해 최소한의 개발을 허가해 주어야 한다. 도시공원일몰제가 그나마 사유재산권을 지켜주려는 숨통을 터 준 것인데 이것도 또한 연장하여 사유재산권을 묶어 놓기 위해 국가나 지자체가 국가공권력을 오남용하고 있다.

이것은 사유재산권을 지켜주고 공익적 가치활용도 드높이는 자본주의 선진국의 토지공개념 운용과 달리 우리나라는 사유재산권을 무력화시킴으로써 토지공개념의 헌법적 가치를 크게 훼손하여 사회갈등을 폭증시키고 있다. 토지공개념 조항이 헌법에 더 추가되면 공권력을 무한 남용할 수 있다고 생각하는 사회주의식 토지공개념은 발상 그 자체가 자유시장경제라는 자본주의 헌법 정신을 크게 벗어난 것이다. 이러한 점에서 정부와 정책입안자, 경제정의 실현 운동가들이 우리나라 토지공개념의 헌법적 정의를 재해석할 필요가 있다. 

선거때마다 정치인들은 국민의 행복지수를 높이겠다 하는데 이러한 사회갈등은 지속적으로 방치하고 있다. 국민의 행복지수는 갈수록 떨어지고 자살율은 높아지고 있다. 노동자의 권익만 보호할 것이 아니라 도시 영세자영업자, 농민과 판자촌 주민, 그린벨트 지주 모두 보호가 필요한 대한민국 국민이다. 노동권만 인정하지 말고 사회 각 계층의 사회적 약자의 목소리가 반영될 수 있는 굿거버넌스의 실현이 행복한 대한민국을 만드는 것이다. 

 

기존의 토지공개념의 과잉적용이 사회갈등 유발 원인

지금까지 국가와 지자체 주도의 토지개발방식은 국가/지자체에게는 부채양산 도구가 되고 지주는 토지 강제수탈이라는 사유재산권 박탈 대상이 되는 국가와 지주 모두 피해자가 되는 불합리한 개발이 되어 왔다. 지주와 국가간 컨소시엄구성을 통한 개발이익공유와 공공개발을 통한 사회환원은 더 좋은 도시, 더나은 대한민국을 만드는 초석이 될 것이다.

국가나 지자체가 양심없는 약탈자가 아니라면 민주주의 국가에서 더 이상 공권력에 의한 야만적 토지 수탈이 더이상 추진되어서는 안 된다. 사유재산권을 보호하면서도 포용경제를 실현하고 공원 등 공공부지도 늘리는 수단이 토지공개념의 제대로 된 운용이다. 토지공개념의 헌법가치 실현, 민관컨소시엄이 대안이다! 

 

 

도시정비사업도  공원, 임대주택 등 공공시설 늘리고 국가부담 줄이는 민관컨소시엄이 대안 

기반시설 설치가 필요한 도시정비사업도 민관컨소시엄을 구성하면 초과이익환수제를 실시하지 않는 대신 임대주택이나 공원조성 등 공공성을 더 높일 수 있는 이점이 있다. 이해당사자들이 모두 함께 참여하므로 위헌소 제기도 사라진다. 윈윈 상생경제는 이해당사자파트너십으로 잘 구축될 수 있다.     

 

토지국유제 중국, 자본주의로 유턴 ㅡ 사유재산권 보장으로 시장활성화 도모

사회주의 종주국 중국도 '적법하게 취득한 사유재산은 침해돼서는 안된다'고 헌법에 사유재산권을 보장하는 쪽으로 헌법을 수정하고 있다. 중국이 헌법을 수정하면서까지 사유재산을 인정하고 있는 이유는 인민의 사유재산을 인정하여 인민의 이익을 국가가 지켜주는 것이 사회주의 국가 성장에 도움되기 때문이라고 한다. 자본주의 대한민국이 토지공개념 확대라는 세칭 사회주의 개헌으로 글로벌 트랜드 역주행을 하지 않으리라고 본다.

 

굿거버넌스 민관컨소시엄이 포용경제로 가는 길

민관컨소시엄은 지주도 국가도 윈윈하는 상생경제의 한 축이 될 수 있다. 대도시 주택재개발, 신도시, 공영개발 등 공공의 역할이 필요한 모든 영역의 사업에 적용할 수 있으며 토지공개념 추가개헌 없이 포용경제를 더 확대 실현할 수 있는 길이라고 생각한다. 이것이 한국형 재개발이고 선진국에서도 벤치마킹 대상이 될 수 있다. 선진국은 이미 이러한 유형의 토지개발 운용방식을 이해당사자파트너십사업(Stakeholders Partnership Project)으로 실현하고 있다. 굿거버넌스 민관컨소시엄이 포용경제로 가는 길이다.

결론적으로 말하면, 민관컨소시엄은 민간조합이 주가 되고 관은 행정지원과 조정역할을 한다.  조합주도의 재건축과 유사하지만 도시계획과 개발부지내 공공시설은 관이 조합의 의견을 청취하여 결정하고  시공사는 공개입찰을 통해 선정되며 감리도 관이 정하여 공사감독을 한다. 현재 관이 주도하여 개발부지를 정하고 보상을 하는 토지수용과는 현격한 차이가 있다. 

박원순 서울시장이 강남개발이익을 강북에 쓸 수 있어야 한다고 하는데 강남의 법인세, 양도세, 재산세, 종합부동산세, 상속세 등 강남이 비개발이익으로 내는 국민세금도 많은 만큼 국비지원 사업 때 얼마든지 강북인프라에 투자할 수 있다는 것을 염두에 두었으면 한다.  

무엇보다도 이 제도의 좋은 점은 LH공사, 도시공사 등의 토지매입을 통한 국가나 지자체 부채발생이 안 될 뿐 아니라 개발과정의 투명성으로 인해 각종 정경유착 비리와 공직비리를 근절할 수 있다는 데 있다(김귀순 부산외대명예교수/전 국회여성가족위원회 수석전문위원/전 전국여성지방분권네트워크상임대표).

      

 

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