시 교부세 15억 받아 사유지 매입절차 진행 예정
2020년 만료되는 공원 일몰제를 앞두고 지자체 계획을 분석한 결과, 우선관리지역 130㎢ 전체를 공원으로 조성하는 당초 목표 달성에 일부 차질이 우려된다. 그러나 정부는 지자체, 공공기관, 시민단체와 손잡고 내년 7월에 공원기능을 상실할 것으로 예상되는 20년 이상 장기미집행공원을 적극적으로 공원으로 조성해나갈 계획을 밝혔다. . 2000년 7월 장기미집행시설 실효제가 도입된 후 내년 7월이면 서울시 면적(605㎢)의 절반이 넘는 340㎢의 공원부지가 실효될 위기에 처해있다. 정부는 지난해 4월 장기미집행 공원해소방안을 마련하고 그 후속조치로 우선관리지역 130㎢을 선정한 후에 이에 대한 지자체별 향후 5년간 공원조성계획을 마련·추진 중에 있다.
우선관리지역은 실효시 주민이용 제한 및 난개발이 우려되어 공원기능 유지가 곤란한 지역이며 비우선관리지역은 공법적․물리적 제약으로 실효시에도 공원기능이 유지 가능한 지역이다.
그러나, 정부의 이러한 적극적인 공원조성 노력에도 불구하고, 최근 미세먼지가 큰 사회적 이슈가 되면서 시민, 환경단체, 지자체 등에서는 정부와 공공부문이 보다 적극적으로 공원조성을 지원해야 한다는 요구가 확산되고 있다. 정부는 지난해 대책의 실효성을 점검하고, 우선관리지역에 대한 공원조성 방안과 국공유지에 대한 대책 등을 포함한 추가대책을 수립하였다. 정부가 5.28(화) 당정협의를 거쳐 확정한 ｢장기미집행공원 해소방안｣은 다음과 같다.
지방채 발행여건 개선
정부는 지자체가 공원조성을 위해 발행하는 지방채에 대한 이자지원율을 현행 최대 50%까지 지원에서 광역시․도는 70%까지 확대한다. 동시에 지자체가 보다 적극적으로 공원을 조성할 수 있는 기반을 마련하기 위해, 공원조성 목적으로 지방채를 발행할 경우에는 발행한도 제한에 대한 예외를 허용한다. 현재 채무비율 25% 초과시 주의단체로 지정될 수 있으나 이에 대한 예외를 이번에 허용한다는 것이다.
LH 공공사업을 통한 공원 조성
기존의 민간공원 특례사업보다 공공성이 높고, 추진기간도 짧은 (1.5년→1년 이내) LH 공급촉진지구를 활용해 공원조성을 추진한다. LH가 자체발굴한 대상지와 지자체가 요청한 대상지를 검토하여 공공사업을 통한 공원을 10개소 내외 조성하는 동시에, 현재 진행 중인 민간공원 특례사업 중 지연우려가 큰 일부 사업은 LH가 승계하여 추진한다. 이를 위해 사업공고 후 3개월 내 우선협상대상자 미선정시 제안 효력이 상실되도록 ｢공원녹지법｣ 시행령 개정을 추진한다.
도시계획적 관리수단의 실효성 제고
도시자연공원구역은 행위제한으로 공원기능을 유지할 수 있는 동시에 토지소유자의 매수청구권도 인정된다는 점에서 공원일몰제에 대응할 수 있는 효과적인 방안이다. 이것은 자연환경 및 경관을 보호하고 여가ㆍ휴식공간을 제공하기 위해 식생이 양호한 산지의 개발을 제한할 필요가 인정될 때 도시ㆍ군관리계획으로 결정하는 구역을 말한다. 정부는 도시자연공원구역 내 주민불편을 최소화하기 위해 도시자연공원구역에서 설치가능한 시설물 종류를 확대하는 등 제도개선을 통해 행위제한을 완화할 계획이다. 지자체가 도시자연공원구역 지정에 따른 매수청구권에 응하기 위해 지방채를 발행하는 경우에도 공원조성 목적의 지방채 발행과 동일하게 이자를 지원하여 지자체 부담을 줄이고, 조례 개정을 통한 재산세 감면을 유도하여 토지 소유자의 부담도 최소화한다. 2019∼2023년 발행하는 지방채에 대해 기존 지원범위 내 이자지원하고 서울시는 2019년부터 재산세 50% 감면을 하고 있다.
2019년 신규 대책은 다음과 같다.
국공유지 실효 유예
전체 실효대상 공원부지 중 약 25%에 해당하는 90㎢의 국공유지는 원칙적으로 실효 유예하되, 시가화된 구역 등 공원기능을 유지하기 어려운 일부 부지는 실효시킬 계획이다. 정부는 연말까지 현지조사를 통해 공원기능 유지가 필요할 것으로 보이는 대부분의 국공유지를 10년 간 실효 유예하고, 지자체의 공원관리 실태 등을 평가하여 유예연장을 검토할 계획이다.
토지은행 활용 제고
LH 토지은행은 공공사업을 보다 효율적으로 추진하기 위해 토지은행이 공공사업 예정 토지를 미리 매입․비축하고, 사업시행자가 토지보상비를 분할 상환하는 제도이다. 재정여건이 취약하여 지방채를 발행하기 어려운 지자체는 토지은행을 활용하여 공원을 조성해나갈 수 있도록 한다.
공원조성 절차 단축
정부는 실효 전까지 최대한 많은 공원이 조성될 수 있도록 공원조성 시 필요한 심의․평가절차도 신속하게 처리한다는 계획이다. 현재 중앙토지수용위원회의 공익성 심사기준이 엄격하고, 환경영향평가에 장기간이 소요됨에 따라 소유자 동의요건, 잔여지 매수기준 등 `2020.7월 이전까지 공원조성(실시계획인가)이 불확실한 사업들이 있다는 점을 감안한다. 일몰제 대상 공원 조성사업의 경우 중앙토지수용위원회의 공익성 심사기준을 별도로 마련하여 절차를 합리화하는 한편, 장기미집행공원 관련 평가서는 환경영향평가를 우선협의하고, 필요시 전략․일반환경영향평가를 통합해 받을 수 있도록 지원한다.
공원조성 방식 다양화
정부는 대피소, 소화․급수시설 등 대피 인프라를 갖춘 방재공원을 신설하는 등 공원종류를 다양화하고, 시민단체와 기업이 사회공헌 활동으로서 공원을 조성할 수 있도록 유도하는 등 다양한 공원 조성 기반을 마련할 계획이다.
공원조성 우수 지자체 인센티브 제공 -우수공원인증제 도입
정부는 공원조성을 위해 노력하는 지자체에게 다양한 인센티브도 제공한다. 행안부가 주관하는 지자체 합동평가시 ‘장기미집행공원 해소를 위한 지자체 성과’를 평가지표에 반영하는 방안을 추진하고, 지자체 합동평가 실시 결과에 따라 우수지자체 재정 인센티브를 지급한다. 지역수요맞춤지원 사업, 투자선도지구 사업 등 지자체 지원사업 공모선정 시 사업내용에 장기미집행공원 조성계획을 포함할 경우 가점을 부여하고, 도시대상 선정 시에도 공원조성 노력도를 반영한다.
우수공원인증제를 도입하여 연말부터 우수공원을 조성한 지자체에 대한 시상을 실시함으로써 공원의 질적 향상 유도는 물론 지자체의 공원조성 노력도 제고한다는 계획이다. 해외사례를 보면 영국 정부는 녹지공간을 평가해 우수 공간에 녹색깃발상(Green Flag Award, GFA) 수여 하고 있고 스페인, 호주, 네덜란드 등에서도 영국의 GFA 도입을 하고 있다.
정부는 추가대책을 통해 전체 실효대상 공원부지 340㎢ 중 우선관리지역(130㎢)에 대한 공원조성과 국공유지(90㎢) 실효유예로 최대 220㎢에 대한 공원부지를 공원으로 조성할 수 있을 것으로 전망하고 있다. 나머지 비우선관리지역 120㎢ 또한 물리적(표고, 경사도 등)․공법적(GB, 보전녹지․산지 등) 제한으로 인해, 실효되더라도 공원기능을 유지해나갈 수 있을 것으로 보고 있다.
그러나 다음의 여전히 애로사항은 남아있다.
지방재정․지방채를 통해 공원조성을 할 경우 공원해제에 따른 지가상승 기대감, 공시지가 상승 등으로 인한 매입단가 상승을 고려 시 부지매입에 애로가 예상된다. 道 지역은 지방채 발행한도 제한 등으로 인해 지방채 발행여력도 부족한 실정이다. 민간공원 조성사업은 장기간 절차소요, 주민반발 등으로 사업이 지연되어 일부 공원은 실효 전까지 공원조성 여부가 불투명하다. 대전 매봉공원, 청주 구룡공원 등 민간공원 조성사업이 주민대표･시민단체 반발로 장기 지연되고 있다.
도시계획적 관리를 볼 때, 지자체 계획 중 지구단위 계획 등은 개발을 전제로 하여 공원기능 유지에 한계가 있고, 도시자연공원구역 지정은 공원기능 유지효과가 크고 토지소유자의 매수청구권도 보장되나 서울 외 지자체는 지정에 소극적이다. 시민․환경단체와 지자체는 장기미집행공원 해소에 정부의 역할 확대를 지속 요구 중이며, 특히 최근에는 사회적 현안인 미세먼지 해소 차원에서 공공 주도의 공원조성 요구가 확산되고 있다.
공원조성 면적은 `13년 404㎢에서 `18년 474㎢로 70㎢ 늘어난 반면, `20.7월 실효대상 공원면적은 동 기간 476㎢→340㎢로 136㎢ 축소되는데 공원조성과 실효대상 공원면적의 차이인 66㎢은 동 기간 동안 공원 결정 해제 면적이 된다. `18.12월에 전체 실효대상 공원부지 340㎢(서울시 면적 605㎢의 절반 이상) 중에 우선관리지역 130㎢를 선정하고, 이에 대해 `19.3월 지자체별 향후 5년간의 공원조성계획을 마련하고 있다. 우선관리지역은 주민이 실제 이용하는 시설로 실효시 주민이용 제한 및 난개발이 우려되는 지역을 말한다. 비우선관리지역은 공법적․물리적 제약으로 실효시에도 공원기능 유지가 가능하다.
주요 수단별 5년간 공원조성 계획
➊ (지방재정으로 매입)향후 5년간 총 4.3조원(`19년 1.1조원)을 투입하여 우선관리지역 중 40%에 해당하는 51.6㎢* 매입예정
최근 3년간 지자체 재정을 통한 공원부지 매입규모(연평균 5,335억원)의 2배 수준
➋ (지방채 발행으로 매입) 향후 5년간 총 2.4조(`19년 1.2조, `19년 한해 지자체 전체 지방채 발행액의 1/4 수준)를 발행하여 11.3㎢ 매입예정
➌ (민간공원 조성) ｢공원녹지법｣ 상 민간공원 특례사업 제도를 통해 현재 총 79개소, 26㎢ 조성 중
➍ (도시계획적 관리) 우선관리지역 중 지자체가 조성하거나 민간활력을 통해 조성하는 부지를 제외한 부지 37㎢은 도시자연공원구역, 보전녹지, 경관지구, 지구단위계획 등으로 공원기능 유지
